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刘长华:创新思路 科学理财 大力推进农业强省建设

发布时间:2011-10-21 来源: 【字体:

  
  
  胡锦涛总书记在湖北考察期间做了十分重要的讲话。在谈到“三农”工作时提出:“湖北要发挥资源优势,加快农业农村发展,推进农业强省建设,在提升粮食生产能力上获得新进展,在转变农业发展方式上寻求新突破,在发展现代农业上取得新成效,在促进农民增收上开辟新途径,在建设社会主义新农村上迈出新步伐,不断开创“三农”工作新局面”。胡总书记讲话高屋建瓴,为我们做好“三农”工作指明了方向,明确了目标。贯彻落实胡总书记讲话精神,联系农业计财工作实际,就是要认识新形势、明确新任务,创新思路,科学理财,为建设农业强省作贡献。
  
  一、把握国家不断加大农业投入的良好机遇,在谋划大项目、构建支农扶农政策体系,大力推进现代农业建设上下功夫。
  
  当前,我国农业现代化建设明显滞后于工业化和城镇化。农村基础设施和社会事业发展落后的局面尚未改变,城乡居民收入差距扩大趋势尚未得到根本遏制,城乡发展不协调越来越成为我国现代化建设的关键制约。今后一个时期,我国经济社会发展面临的一项重大任务就是在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。
  
  统筹协调“三化”同步发展,需要进一步调整国民收入分配格局;加快农业现代化,仍需要各级财政的强力支持和推动。随着国家及各级财力的不断增强,加大强农惠农支持力度有了较好的物质基础,一些多年想解决、应解决、而受到财力制约未能很好解决的问题,正在逐步纳入议事日程。可以预料的是“十二五”时期,加大对“三农”各领域的支持力度仍是基本要求,财政支农投入持续大幅增加仍是基本取向。
  
  从我省情况看,胡总书记视察湖北时,殷切希望湖北紧紧抓住国家大力促进中部地区崛起和推进武汉城市圈资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验的宝贵机遇,加快构建中部崛起重要战略支点、加快改革创新。从整体上讲,这是推进我省经济社会发展的一次难得的战略机遇;从产业来看,对于推进现代农业建设来讲,也是一次难得的战略机遇。我们要牢牢把握机遇,紧紧围绕农业转方式、调结构这条主线和发展现代农业这一重大任务,在深入开展调查研究的基础上,突出“打基础、练内功、管长远、促跨越”,谋划大政策、大项目,全力打造“农业生产发展”、“技术服务支持”、“农业防灾减灾”、“农业生态环保”、“农民补贴”、“农业大县扶持”六大板块项目,构建完整的农业支持保护政策体系。
  
  当前,要加强对农业形势、农产品供求变化趋势进行分析、预判,超前研究储备一批相应的支持政策和大项目。事实上,近几年,为应对突发的大范围冰冻雨雪、干旱、洪涝等自然灾害,应对生猪、蔬菜等农产品价格的大幅度波动,国家紧急出台了一些扶持政策,对迅速扭转不利局面发挥了重要作用。但有的政策、项目由于出台时间仓促,操作方法不细致,具体落实有一些难度,且政策进退时间把握不好,政策的影响力减弱,效果不是很好。因此,必须加强调研,超前谋划。从农业各产业来讲,要分析本产业发展现状、存在的的问题、变化趋势,研究提出相应的对策和政策;从各县市来讲,应该分析本地农业资源禀赋、农产品生产加工运销现状及发展潜力,找出优势特色产业或产品,提出状大做强产业的措施及支持项目。通过建立政策储备、项目储备,避免出现政策出台后实施的实际结果与预期不一致,政策效应大打折扣的情况;避免项目安排的无序性,减少偶发因素干扰项目的科学设计和安排,提高项目执行效益,从根本上增强保持农业生产持续稳步、快速发展的能力。
  
  二、把握我省农业的优势和特色,在争取国家投入、拓宽投资渠道、整合资金集中力量办大事上下功夫。
  
  我省作为农业大省、粮食大省、农产品加工大省,建立农业强省有较好的基础,主要体现在我们有四大优势。一是有资源优势,农业资源丰富多样。我省地貌类型多样,山地、丘陵、岗地和平原兼备,又处于亚热带与温带交替区域,气候具有南北过渡特征,生物物种资源丰富。耕地保有面积6963万亩(常用耕地4986万亩),林地、园地面积1.3亿亩,养殖水面超过1000万亩。土地肥沃,降水充沛,日照充足,雨热同季,土地资源和气候环境十分有利于农业生产。
  
  二是有产品优势,主要农产品在全国占有重要地位。我省是全国重要的农产品生产基地,基础设施较好,装备水平较高。主要农产品的产出水平、生产效益、人均占有量处于全国领先水平。2010年,水稻、水果、生猪产量均居全国第5位,棉花、茶叶居第4位,油料居第3位,蔬菜居6位,禽蛋居第7位。淡水产品、油菜籽15年来一直处于全国第一。
  
  三是有科技优势,农业支撑条件不断改善。我省是农业科技大省,农业科技资源拥有量高于全国平均水平,在中南地区处于领先地位。2010年我省土地垦殖率达25%,高于全国13.7%的平均水平;复种指数为2.27,高于全国1.6的平均水平。农业科技贡献率54%,耕种收农机综合作业率56%,均高出全国2个百分点。在水稻、油菜、棉花、柑橘、家畜、水产等领域,取得了一大批在全国乃至世界具有重要影响的科技成果。
  
  四是区位优势,农产品市场流通便捷。农产品“重、鲜、活”的特征对市场流通有较高的要求。湖北得“中”独厚,全国主要大都市基本上分布在以省会武汉为圆心的1000公里半径之内,省内省际公路网、铁路网、水运网、航空网、管道网四通八达,拥有大型农产品批发市场10多个。中国稻米交易中心落户武汉。武汉等大中城市已成为全国重要的农产品交易中心之一。
  
  尽管我省农业发展具有许多优势,有较好的基础,尽管近几年来中央、省级用于支持农业发展的投入不断增加,但与其他产业如交通、通讯、能源等相比,农村投入绝对数较小,且在不少地方,存在农业投入“上进下退”的现象。农业投入长期不足,严重制约和影响我省农业跨越式发展。我们各级农业计划财务部门要进一步加大工作力度,加强与有关方面协调,积极争取尽可能多的资金投向农业。既要争取现有渠道的投入,巩固存量,又要争取开辟新的渠道,扩大增量;既要向上争取投入,又要争取同级和下级增加投入;既要争取财政增加投入,又要争取社会各类投资主体增加投入。
  
  一是积极争取上级支持。我们要抓住当前国家高度重视现代农业建设的良好机遇,抓住国家支持中部地区崛起、支持武汉“两型社会”建设的良好机遇,加强与有关部门的协调、沟通,争取国家相关部门加大对我省农业基础设施建设、千亿斤粮食产能、农业科技研发推广运用、农产品加工能力提升、农业装备和农村废弃物资源利用、现代农业公共服务能力建设、“菜篮子”工程等领域的投入,提高农业综合生产能力。
  
  二是积极争取本级支持。近几年,我省经济发展和财政改入增长呈“双高”态势,可以预料的是,今后一个时期仍将维持高增长格局。我们要积极出主意、当参谋,争取本级政府进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构,落实对农业和农村的预算支出,建立省、市、县级财政支农资金稳定增长机制,健全财政支农补贴制度。落实土地出让金部分用于农田基础建设的政策。继续增加本级现代农业生产发展资金和农业综合开发配套资金。
  
  三是积极争取金融机构支持。今年五月,省政府转发了人民银行武汉分行及湖北银监局、湖北证监局、湖北保监局、省政府金融办等部门制定的《湖北省农村金融服务“十二五”全覆盖规划纲要》,纲要中的一些内容值得关注:如健全农村金融机构网点,引导农村信用社扎根农村、做实县域、大力发展村镇银行、小额货款公司等新型农村金融机构和准金融机构,探索建立农民专业合作资金互助机构或资金互助合作社,鼓励有条件的地区以县(市)为单位建立社区银行,构建多层次的农村金融组织体系;再如扩大“三农”保险覆盖面,鼓励农业产业化龙头企业上市,推动农业期货发展;给予农村信用社、村镇银行、小额贷款公司一定的税收优惠,对政策性“三农”保险等关系国计民生的保险品种,给予适当的财政补贴和税收优惠,加大对农村融资性担保机构的支持力度等,我们一方面要弄懂、弄通这些金融政策,另一方面要与金融部门加强沟通协调,引导,支持农民,龙头企业积极用好、用活这些政策,借势借力,拓宽融资渠道。
  
  四是积极争取社会资本投入。近年来,国有、民营工商资本进入农业领域,投资于农产品生产、加工及流通、乡村观光旅游休闲业的越来越多,已成为推进农业生产上水平、农业产业结构转换升级的新动力、新亮点。这是必然趋势,也是一个十分可喜的现象,一方面要鼓励,坚持按市场原则办事,实行“谁投资、谁建设、谁经营、谁管理、谁受益”,吸引更多的资金进入农业领域投资;另一方面要对带动产业发展能力强、带动农民多、效益好、前景好的企业,整合一些政府农业项目,予以配套、支持,推进这些企业做大做强。只有构建多渠道、多层次、多元化的农业投入体系,才能从根本上扭转农业投入不足的局面,为农业持续快速发展,上档升级提供投入保障。
  
  整合资金,集中力量办大事也是支持优势特色农产品做大做强、提高资金使用效益的重要举措。整合资金调整农业投入政策是一个必然趋势,但如何整合更科学、更可行、更有操作性,需要进一步研究探讨。整合不是简单意义上的项目资金拼块,更不是谁吃掉谁,而是根据项目资金的用途,根据农业发展的需求,根据不同地方的资源禀赋和产业优势,把性质相近、用途一致的专项资金进行集中,密集投入。通过连续几年的集中投入,形成专业化、规模化、标准化的生产基地、加工龙头、物流中心,建一块、成一块、受益一块。整合资金项目要注重建立沟通协调机制,农业与发改、财政等涉农部门,农业各行业之间都要建立这种协调机构,同时要对现行制度、规定进行修订,完善管理办法。只有建立了沟通机制、完善了管理办法,才能使整合由可能变为现实,才能由简单拼凑变为真正融合,才能由低效变为高效。
  
  三、把握农业投入的政策目标,在强化项目资金监管,建立和完善农业投入绩效考评机制,提高农业投入产出效益上下功夫。
  
  国家对农业的投入一直是整个农业投入重要组成部分,现在,这部分投入在农业总投入中的比重可能不占大头,但其导向性、支撑力是其他投入无法比拟的。特别是对农业的基本建设、农业科研及推广、农业公共服务体系等方面的投入,仍由国家投入为主。这种格局将在很长时期内存在。
  
  国家对农业的投入,其目标不是简单的经济效益,更多的还是社会效益,其考评方式不应是简单地计算投入产出比,而是要综合考虑投入对农业产出能力、农民增收能力、农业竞争能力、农民生产生活条件改善程度等多个方面产生的作用有多大、效益有多大、影响力有多大。所以,国家对农业投入的政策目标应是多向的而不是单向的,是综合的而不是单一的。
  
  为了实现国家对农业对投入的预期目标,必须加强对投入的监管。传统的或者说是我们比较习惯的监管方式就是事后查帐、查看现场,即事后监管,各个方面都感到这种事后监管方式有缺陷,但一时难以找到十分有效的监管方式取而代之。经过多年的探索,财政系统提出了绩效考评办法,包括对资产管理和预算支出进行绩效考评。对资产进行绩效考评主要是对资产配置、资产使用、资产处置、资产收益情况进行考评。预算支出绩效考评主要是对部门本级项目支出、对下转移支付专项资金的申报、使用情况进行监督、考评。包括对申报的预算项目资金的预期目标测评、事中跟踪回效、事后绩效评价等几个方面,是一种全程监管。
  
  从我们农业系统的情况看,农业投入主要有两大块,一块是农业、发改部门一起运作的基本建设项目,这一块有许多明确的具体的规定,有整套基建项目的申报、评审、认定、检查、验收程序,绩效考评方式属其中之意,方式与财政所提的绩效大体一致。另一块是财政项目资金。尽管也有一些管理办法、规定,但系统性不够。这一块项目多、覆盖面广、支持目标各异,考评难度大,应是我们进行绩效考评的重点。
  
  做好财政项目资金的绩效考评工作,我认为要把握以下四个方面:考评制度的完整性、考评指标体系的科学性、考评程序的公共性、考评结果运用的连续性。
  
  1、建立健全绩效考评制度。近几年我们陆续出台了一些专项资金的管理办法。如板块资金、油菜专项、蔬菜专项、马铃薯专项、高产创建专项等,对于项目的申报、安排、执行、检查起到了较好的指导作用。下一步我们将在整合项目的基础上,修订和新出台一些专项管理办法,为绩效考评提供依据。同时,还要健全内部工作责任制度,建立计财与相关业务单位分工明确、职责分明、协调联动的考评工作机制。除了农业系统内部建立有分有合的联动机制外,还要建立与财政部门的沟通、协调机制,建立上下级农业部门联动的工作机制,构建下下联动、左右协调的监管体系、考评体系。
  
  2、建立科学合理的绩效考评体系。建立考评指标体系,是一项基础性工作,也是一项十分重要的工作。要针对不同的项目资金,遵循普遍性与特殊性相结合的原则,实行“分级负责、分类对待、因地制宜、因事制宜”。根据目前项目资金的支持对象和目标,我们考虑按三大类别分别设置绩效指标。一类是产业发展类项目,因涉及多类投入主体、生产的多个环节,应分项目类别编制考评指标、分别考评;第二类是政策扶持类项目,因其对象明确、标准统一、操作简单,可以采取简化绩效指标设定,重点引入中介机构进行基础数据的采集;第三类是体系建设类项目,这类项目重点是基层服务体系能力建设,不直接产生经济效益,更主要的是产生社会效益,其考评指标的设置要兼顾考评经济社会效益,偏重考评社会效益。无论哪一类项目考评指标的确定,都要做大量的调查研究、深入地分析论证,都要把理论与实际操作结合起来考虑,都要在实践中进行检验、修正。
  
  3、建立公共的绩效考评程序。考评程序的公共性是做好考评工作的重要保障。要搞清楚为什么要进行绩效考评、依据什么进行绩效考评,由谁来进行绩效考评、考评的对象和内容是什么。要明确的关键是,进行绩效考评目的是为了达到项目资金投入的预期目标,依据是国家的法律法规和制定的专项资金管理办法,考评的责任主体是农业项目资金的主管部门,必要时引入第三方机构,考评的对象是项目的实施主体。绩效考评要提高透明度,阳光操作;要利用现代调查分析技术和电子信息化技术,减少主观成份;要按照“资金运行到哪里,监管考评就跟踪到哪里”的要求,使考评常态化,对项目资金运行实现全程监管。
  
  4、建立考评结果合理利用的工作机制。实施农业项目绩效管理,建立考评机制,是一项重大的改革和创新,也是构建农业项目资金优胜劣汰机制的前提。财政厅已将项目资金与绩效考评挂钩,对执行同一类项目的所有县市进行考评,对绩效好的下年度安排项目时予以奖励,对绩效差、考评名次列最后几位的,予以扣减投资额度的惩罚。我们厅的农机购置补贴、科技体系建设专项也都实行了绩效评价、奖优罚劣的管理办法。我们将逐步推广这种办法,通过积极反馈和主动运用考评结果,完善项目退出机制和滚动管理制度,建立责任追究和奖惩制度。这里要提出的是,对项目资金使用情况进行考评并不是目的,只是一种监管方式;经过考评,奖优罚劣也不是目的,只是为了鼓励先进,鞭策后进。目前,绩效考评还只是处于试点阶段。今年七月份,财政部、国家发改委等部门对我省的农村能源项目进行了大规模的绩效考评,总体效果还不错,但有的县市还存在许多问题,效益明显低于预期。今后,绩效考评将逐步推开,最终会全覆盖。所以,我们农业系统各行业、各市县农业各部门、龙头企业、农民专业合作社等各类农业投资项目实施主体,都要熟悉、理解、支持绩效评价,都要按绩效评价的要求执行项目,把钱用好,真正用出效益,实现预期目标。(作者系厅计财处处长)